财政资金不再“撒胡椒面”，而是以基金为杠杆，撬动社会资本投向城市更新、产业升级和科技创新，西安探索出一条化解债务压力与培育新质生产力并存的发展新路径。
西安市近年来通过设立多支百亿级投资基金，构建“财政引导+市场运作”的资本生态体系，推动城市更新、产业升级和科技创新。
在大唐西市丝路国际金融中心C栋办公楼里，陕西空天宏远创业投资管理有限公司的办公室忙碌而有序。而在几个月前，这处位于西安莲湖区的优质楼宇还面临闲置困境。通过莲湖区打造的现代金融聚集区，这里已成功吸引30多家中外金融机构落户，3支私募基金落地，规模突破6亿元。
这一变化得益于西安市系统化的基金布局和盘活存量资产的创新思路。在化解债务压力与培育新质生产力的双重要求下，西安通过“财政引导+市场运作”的资本生态体系，正实现从“闲置资源”到“优质资产”的转化。
化债背景下的西安创新：从“土地财政”到“基金财政”
作为陕西省会和国家中心城市，西安产业基础深厚，但同时也面临一定的债务压力。联合资信评估报告显示，西安市政府债务率处于陕西省内高位，西咸新区、浐灞生态区、航空基地和曲江新区政府债务率较高。
在防风险与稳增长的总基调下，西安没有选择传统的“借新还旧”模式，而是积极探索通过盘活存量资产来化解债务风险。
2022年7月，陕西省人民政府办公厅发布关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的实施意见，明确要求“推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险”。
西安市政府引导基金正是这一思路的实践。2023年，西安发布《西安市关于进一步完善财政出资基金设立及运营管理机制的实施方案》，对财政出资基金进行系统整合与优化。
方案将规模100亿元的西安市工业倍增引导基金提升至不低于200亿元的产业投资基金，通过“整合存量基金资产+财政补充出资+市场化筹集资金”方式，构建起覆盖产业发展、城市更新、科技创新的全链条基金体系。
基金矩阵，财政资金“四两拨千斤”的撬动效应
西安的基金布局不是零敲碎打，而是系统化的矩阵式设计。
在产业升级领域，西安市工业倍增引导基金采用“财政引导基金—支柱产业专项基金群—产业链主题基金—重点项目”四级架构，目标形成总规模不低于1000亿元的产业基金集群。
该基金聚焦电子信息、汽车、航空航天等六大支柱产业，支持19条重点产业链的链主企业及上下游项目。
在城市发展领域，西安设立了总规模100亿元的城市更新基金和50亿元的区域稳定发展基金。城市更新基金采用“子基金+直接投资”模式，吸引社会资本参与片区综合开发；区域稳定发展基金则为市属、区属国有平台公司到期债务转换提供短期流动性支持，防范区域金融风险。
在科技创新领域，规模100亿元的西安市创新投资基金重点投向电子信息、人工智能、生物医药等硬科技领域，通过子基金和直接投资培育初创企业。该基金成立一年来，已实现财政首期放大10.08倍，决策通过子基金42支，总规模达291.63亿元。
盘活存量：从“闲置楼宇”到“现代金融聚集区”
基于陕西省政府的实施意见，西安市将盘活存量资产作为扩大有效投资的重要抓手。西安的做法不是简单的“卖资产”，而是通过创新模式提升资产价值，实现良性循环。
莲湖区的案例尤为典型。面对大唐西市丝路国际金融中心部分楼层闲置的情况，莲湖区通过“资源—资产—资本—资金”协调发力的模式，协调当地投资控股公司与省级投资平台联合购置闲置办公楼宇。
开发区转型，从“债务压力”到“新质生产力”培育平台
各开发区是西安经济发展的主力军，但也承担了较多建设任务，债务负担整体较高。西安通过基金引导+盘活存量的双轮驱动，推动开发区转型升级。2024年，西安市累计布局建设光子、智能网联、氢能等7个产业创新聚集区，引导各类创新要素向企业集聚。这些产业创新聚集区成为培育新质生产力的重要载体。
在产业因“新”而活的同时，西安的传统制造业也通过智能化改造实现升级。法士特高智新公司的“黑灯工厂”内，成排的机械臂与数控机床紧密配合，全天24小时不间断进行自动化生产。
全面数字化转型使法士特走在行业技术前沿，2023年，法士特销售变速器等各类总成产品83.8万台，同比增长42%，重型汽车变速器年产销量连续18年稳居世界第一。
西安还强化原始创新能力，布局了先进阿秒激光设施、长短波授时中心、分子医学转化科学中心等重大科技基础设施，按照“一装置一策”推进已批复重大科技基础设施建设，着力强化战略科技力量。
成效与启示，财政资金引导下的良性循环
西安通过基金体系撬动社会资本的效果已经显现。
一方面，财政资金实现了高效放大。创新投资基金自2022年3月设立以来，累计决策通过子基金42支，总规模合计291.63亿元，财政首期放大倍数超过10倍。城市更新基金决策子基金14只，认缴出资76.45亿元，子基金规模达455.05亿元，预计带动项目投资规模不低于2165.86亿元。
另一方面，存量资产被有效盘活。城更基金通过“区域子基金+城市更新+产业导入”的模式，先后对空港新城、泾河新城、国际港务区的产业园区进行投资支持，通过北跨范围内的隆基产业园、自贸蓝湾产业园、临港产业园等省市区重点产业园区项目协助地方“招商引资”。
西安的实践表明，在地方债务压力下，通过市场化方式盘活存量资产，引导社会资本参与产业培育和城市更新，可以实现化解债务风险与培育新增长动能的平衡。这一模式为其他城市提供了可借鉴的经验。
未来展望：从“盘活存量”到“做优增量”的长效机制
对于西安而言，盘活存量资产只是起点，构建可持续发展的长效机制才是关键。
西安需以“增量提效、存量提优、储备提质、招商提速”四维联动，系统性激活投资效能。这意味着要建立全域资源动态评估体系，运用亩均效益、产业适配度等指标识别低效用地、闲置厂房等，结合产业需求制定分类盘活清单。
未来，西安还将深化产业链精准招商，围绕19条重点产业链绘制“全景图谱”，创新“场景招商”，实现精准需求对接，靶向引进“填空型”“补链型”项目。
资本运作方面，西安将强化数字化赋能，搭建智能招商平台，整合产业链数据、企业投资动态及政策资源，运用AI技术精准匹配项目需求。
“加快形成新质生产力，既是发展命题，也是改革命题。”
随着科创活力加速释放，科创生态持续优化，西安将持续推动新质生产力在更多领域实现突破，为高质量发展提供有效支撑和持久动力。
在地方化债背景下，西安通过金融创新盘活闲置低效资产，不仅能够有效化解债务风险，更能为培育新质生产力注入强劲动力。当财政资金从“直接补贴”转向“资本引导”，当闲置资产从“沉睡状态”变为“活力源泉”，一座城市的发展模式便实现了真正意义上的转型升级。
作者：李金柱，传感网（海南）投资中心主任、中国传感网创始人
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